TRIBUTOS AMBIENTAIS
1. Do Sistema Tributário Nacional
A Constituição federal de 1988 Instituiu o Sistema Tributário Nacional (STN) disciplinado nos artigos 145 aos 162, que contém os princípios constitucionais tributários e as limitações ao poder de tributar compreendidas assim como imunidades; a discriminação das competências, o delineamento geral dos impostos atribuídos a cada um dos entes da federação e a repartição de receitas tributárias entre eles. Sobre o Sistema em comento Hugo de Brito Machado pontifica que:
Qualquer que seja a concepção do Estado que se venha a adotar, é inegável que ele desenvolve atividade financeira. Para alcançar seus objetivos precisa de recursos financeiros e desenvolve atividade para obter, gerir e aplicar tais recursos. Organizado juridicamente o Estado, com a elaboração de sua constituição, o Poder tributário, como o poder político em geral, fica delimitado... No Brasil, o poder tributário é partilhado entre a União, os Estados-membros, Distrito Federal e os Municípios... o instrumento de atribuição de competência é a Constituição Federal, pois como se disse, a atribuição de competência tributária faz parte da própria organização jurídica do Estado. Evidentemente, só as pessoas jurídicas de Direito Público, dotadas de poder legislativo, detém competência tributária, posto que tal competência somente pode ser exercida através de lei[1].
2. Obstáculos à Tributação Ambiental
Um dos obstáculos apontados para a tributação ambiental encontra-se a perda de competividade dos nossos produtos voltados à exportação no mercado internacional, sobre o tema assim ensina Fernando Magalhães Modé:
A tributação ambiental pode implicar a deterioração da competitividade internacional dos produtos nacionais, impondo-lhes uma condição artificial de preço não experimentada pelos produtos estrangeiros que venham a ser comercializados no território nacional ou mesmo, n ocaso de incidência sobre a produção, nos mercados internacionais sem distinção.
A título exemplificativo tome-se a eventual tributação sobre o CFC visando à redução da emissão dos gases do efeito estufa ou mesmo dos que afetam a camada de ozônio. Tal incidência implica o aumento do custo de produção dos refrigeradores nacionais que utilizam tal gás colocando-os em desigualdade de condições competitivas em relação aos refrigeradores importados de países que não tributam essa matéria – prima, e no caso de exportação, em relação ao mercado internacional[2].
Porém, é cediço que a exportações do Brasil, há séculos, são compostas por “commodities”, representadas principalmente minérios e gêneros agrícolas (que são produzidos em larga escala e comercializados em nível mundial), de forma que representam atividades agressivas ao meio ambiente, principais degradadoras dos bens ambientais.
A tributação ambiental serviria de incentivo ao produtor no desenvolvimento de tecnologia ecologicamente correta, para reconquistar o mercado o obter competitividade. Além disso, o Brasil é o principal exportador de grãos e minério, quiçá o único a ter reservas consideráveis, de forma que o preço destas mercadorias se ajustaria para que o mundo pudesse comprar do Brasil.
3. Conceito de Tributo
O conceito de tributo está contido no Artigo 3º do Código Tributário Nacional, ”in verbis”:
Art. 3º - Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
4. Espécies de Tributos
O Brasil possui cinco espécies tributárias, previstas expressamente na Constituição Federal, a saber: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e empréstimos compulsórios.
5. Tributação Ambiental
Os tributos não servem apenas como fonte de receita para o estado, pois esta é apenas a função fiscal dos tributos, há que se considerar ainda a existência de outra função capaz de incentivar ou até de desestimular a atividade econômica, como melhor convier a necessidade da sociedade brasileira.
É neste diapasão que se concebe a tributação ambiental, pois a necessidade de se mudar os comportamentos, forçando as pessoas a comprarem produtos ecologicamente corretos por se tornarem mais baratos do que aqueles que representam maior degradação ambiental, essa também seria uma função extrafiscal. Por outro lado forçaria os produtores a adequar os meios de produção para assim ter memos onerosidade tributária sobre seus produtos, de forma que a economia acabaria se ajustando à nova realidade e a necessidade de preservar o meio ambiente seria assim contemplada.
Os tributos ambientais ou ecológicos são aqueles que tem a finalidade extrafiscal de servir como proteção do meio ambiente, através da arrecadação. Sobre o assunto, ensina Fernando Magalhães Modé:
Muito embora a visão racional dos agentes econômicos valide a necessidade de se proteger o meio ambiente de maneira a assegurar a todos uma melhor qualidade de vida, a experiência nos mostra que os interesses individuais acabam por distorcer essa visão, subjugando, no mais das vezes, a defesa do meio ambiente à satisfação imediata de uma determinada necessidade. Tal realidade se mostra mais preocupante quando se tem a consciência de que, com grande freqüência, aquela necessidade momentânea não é vital, mas fora criada por uma bem engendrada campanha publicitária, implementada de forma massiva nos principais meios de comunicação disponíveis[3].
6. Da Extrafiscalidade
Os tributos ambientais tem duas funções, uma arrecadatória a qual chamamos de função fiscal e outra de controlar determinados comportamentos degradadores, está chamamos de função extrafiscal. Marcadamente a função dos tributos ambientais seria predominantemente extrafiscal e a arrecadação apenas uma consequência pois no início seria até significativa a arrecadação, depois deixaria de ser tão expressiva, pois os produtores passariam a adequar os meios de produção para desonerar seu produtos ou serviços. Sobre a extra fiscalidade pontifica Marcos Domingues de Oliveira :
Já a denominada tributação extrafiscal é aquela orientada para fins outros que não a captação de dinheiro para o Erário, tais como a redistribuição de renda e da terra, a defesa da indústria nacional, a orientação dos investimentos para setores produtivos ou mais adequados ao interesse público, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial etc. Como instrumento indeclinável de atuação estatal, o direito tributário pode e deve, através da extrafiscalidade, influir no comportamento dos entes econômicos de sorte a incentivar iniciativas positivas e desestimular as nocivas ao bem comum[4].
Assim, se por um lado o tributo ambiental se torna instrumento eficiente para proporcionar ao Estado recursos para a recuperação e prevenção da degradação, por outro estimula condutas não poluidoras, obtendo meios de prevenção e combate à poluição.
O mercado também deixaria de ser manipulado pelos preços externos, pois se no início os exportadores enfrentariam dificuldades em concorrer com os preços externos, estes se ajustariam na medida em que o maior detentor de reservas minerais é o Brasil, bem como o maior produtor de grão e de carne, no mundo todo, de forma que ausência dos produtos brasileiros no mercado não se estenderia, assim o tributo ambiental também seria corretivo, pois desoneraria a sociedade e adequaria a postura do mercado á necessidade de proteção e preservação ambiental. Neste sentido, conforme lição de May[5]:
Essa concepção parece remontar ao estudo pioneiro de Arthur Cecil Pigou, no início do século XX, lidando com a correção de externalidades negativas mediante a cobrança, pelo Estado, da diferença entre o custo marginal privado e o custo marginal social. A imposição ao poluidor desse ônus tem sido encarada de modo geral como um tributo corretivo.
Diante disso, o Estado, através da autoridade ambiental, impõe um tributo (por unidade produzida), igual ao valor da externalidade. Nesse momento, a curva de custo marginal privado global é “ corrigida” e temos uma nova curva de oferta que reflete os custos marginais privados(CM) mais o custo marginal social (CMS).
No mesmo sentido, Cristiane Derani ensina:
Alta quantidade de fornecedores e consumidores nos mercados de produtos e fatores; perfeito conhecimento das vicissitudes do mercado por parte dos fornecedores e consumidores, perfeita mobilidade dos recursos produtivos, pretensão de alcance da maximização do lucro pelos fornecedores e maximização de utilidade dos produtos por parte dos consumidores[6].
No mesmo sentido Cléucio Nunes:
Todos os pressupostos, levaram ao desenvolvimento de uma teoria alcunhada de Otimo de Pareto, obviamente em homenagem ao seu autor. Em resumo a idéia de pareto consistiu na pressuposição de que o equilíbrio geral do mercado é uma situação onde se obtém o máximo de produção satisfazendo às demandas e às necessidades dos consumidores, a fim de que maximizem seu bem estar.
Além desses aspectos que, por si mesmos, podem desmantelar a tese paretiana, para a formulação das equações da teoria, foi necessário abstrair alguns fatores reais que, por outro lado, justificaram a intervenção do Estado na economia de mercado, com o fito de promover seu verdadeiro e real equilíbrio, o que nem sempre é uma tarefa exitosa. Assim, é que foram excluídos por Pareto, primeiramente, os bens tidos por indivisíveis e as externalidades. A doutrina ainda vislumbra outros dois fatores reais que influenciam na necessidade de intervenção do Estado, quais sejam, os custos de produção decrescentes e os mercados imperfeitos e os riscos e incertezas na oferta dos bens.
Os economistas, na definição de internalização dos custos de controle e da solução custo–efetivo, e através de simples conceituação, também definem o processo de busca de análise de alternativas de abatimento da poluição que atinjam o menor custo possível[7].
A extra fiscalidade deve servir aos objetivos sociais e econômicos da sociedade, neste sentido, lembramos que a defesa do meio ambiente também é um princípio econômico por força do disposto no Artigo 170, inciso VI da constituição Federal, sobre a extra fiscalidade e seu precedente constitucional, leciona Ruy Barbosa Nogueira:
Quando desejou proceder à reforma agrária nacional, deu à União, como um dos instrumentos efetivos para implantá-la e regulá-la, competência para legislar sobre o imposto territorial rural, competência essa que conserva até hoje no parágrafo 4º, do art. 153 da Constituição vigente.
A Constituição Federal no artigo 151, inciso I expõe que a instituição do tributo pode ter outros objetivos que não sejam a arrecadação financeira ao Erário, admitindo, assim, incentivos fiscais que visem à promoção do desenvolvimento sustentável[8].
No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles ensina:
A extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É ato de polícia fiscal, isto é, de ação do governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária[9].
Destarte resta reconhecida a utilização do tributo como instrumento que o Estado utiliza para regular a propriedade particular e atividade privada, não servindo apenas como instrumentos arrecadatório aos cofres públicos, e por isso, podem ser usados como fomento da política econômica, social, administrativa, sanitária e ambiental. Destarte, a função extrafiscal dos tributos ambientais comtempla duas situações benéficas, pois de um lado inibe o poluidor e de outro incentiva meios de produção ecologicamente corretos e responsáveis, colabora com este pensamento a doutrina de Cláudia Campos de Araújo:
Se de um lado, portanto, o Estado cobra do poluidor, sob forma de tributo, uma quantia baseada em sua atividade atentatória ao meio ambiente, por outro, pode também incentivar atividades ou sistemas de produção ambientalmente corretos, o que certamente, estimulará as demais empresas a implementar tecnologias mais limpas em seus processos produtivos[10].
7. ICMS Ecológico.
O ICMS ecológico foi usado pela primeira vez no estado do Paraná em 1990, instituído pela lei nº 59/91, e posteriormente adotado em outros Estados. Este imposto preenche o requisito da legalidade tendo em vista que a Constituição Federal prevê em seu Artigo 158, o princípio da tipicidade aberta, que permite aos Estados, através de legislação específica, definir parte dos critérios para o repasse de recursos aos Municípios, pois a criação do tributo deve prever compensação financeira aos municípios que possuem restrição do uso do solo para o desenvolvimento de atividades econômicas. Conforme Wilson Loureiro:
O ICMS tem representado um instrumento de compensação, mas acima de tudo incentivo e em alguns casos, como contribuição complementar à conservação ambiental. Incentivo porque tem, por força da metodologia adotada, especialmente, no Paraná, estimulando os municípios que não possuem unidades de conservação a criar ou defender a criação destas, ou ainda aqueles municípios que já possuem unidades de conservação em seu território, que tomem parte de iniciativas relacionadas à regularização fundiária, planejamento, implementação e manutenção de unidades de conservação[11].
Através do ICMS ecológico podem ser alcançados resultados significativos, tendo em vista que representa a principal receita dos estados, de forma que sendo direcionados estes recursos obtidos em favor do meio ambiente, toda a sociedade será beneficiada e os preceitos constitucionais estarão sendo efetivados.
8. Do Imposto Predial e Territorial Urbano
O IPTU é o imposto previsto no Artigo 156, inciso I da Constituição Federal de 1988, e no artigo 145 do Código Tributário Nacional, cuja competência é municipal. O IPTU pode ter função extrafiscal principalmente em relação ao disposto no Artigo 182 da Constituição Federal, dando efetividade a função social da propriedade. Destarte, o Artigo 182 da Carta Magna, trata da propriedade urbana e da extra fiscalidade do IPTU para a realização da função social da propriedade, facultando ao poder público municipal exigir que o proprietário do solo urbano não edificado promova o aproveitamento sob pena de se instituir o IPTU progressivo no tempo. Essa extra fiscalidade contempla o cumprimento da função social da propriedade e da proteção ambiental no tocante a questão do uso e ocupação do solo.
9. Imposto Territorial Rural
Está previsto no artigo 153 da Constituição Federal, inciso IV e §4º, bem como no artigo 158, inciso II do Código Tributário Nacional, cuja competência é da União. Possui também função extrafiscal, na medida em que a União pode estabelecer alíquotas, progressivas diferenciadas para onerar propriedades improdutivas rurais e que também não cumpram sua função social, a qual também prevê a preservação ambiental. De forma que se contempla a necessidade de reforma agrária, a função social da propriedade e a preservação ambiental, pois o proprietário rural que não observa o dever de manter reserva legal ou descumpre o Código Florestal na manutenção ou preservação das áreas de preservação permanente não observa a função social da propriedade e está sujeito a maior onerosidade do tributo em comento.
10. Contribuição de Melhoria
A Contribuição de Melhoria tem no Artigo 145 da Constituição Federal e é disciplina no Artigo 81 do Código Tributário Nacional. Está vinculado ao resultado da valorização de imóveis devido a incidência de obras públicas. Na esfera ambiental pode ser utilizado como forma de custear obras públicas cuja finalidade seja arborização e construção de parques e praças que acabam por valorizar os imóveis próximos a esses equipamentos.
11. Contribuição sobre a Intervenção no Domínio Econômico
Conhecida como CIDE, esta modalidade de tributo criado pela Constituição Federal no art. 149, é uma contribuição especial e autônoma, a forma mais comum de incidência, está prevista na Lei n. 10.336/01 e Lei 10.636/02 denominada também CIDE–combustíveis, a importação e comercialização de combustíveis derivados do petróleo, de gás natural e de álcool combustível. Essa modalidade de contribuição, já possui uma função extrafiscal voltada para o meio ambiente, de acordo com o que dispõe o §4º, inciso II, alínea b, do Artigo 177 da Constituição Federal de 1988:
§ 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos:
II – os recursos arrecadados serão destinados:
a) ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo;
b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás;
c) ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.
12. Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental
Essa taxa está relacionada ao poder de polícia estatal, principalmente pela atuação do IBAMA, portanto, tem um fato gerador diverso de imposto, conforme exigência constitucional. Seu fato gerador envolve a operação de empresas em atividade legalmente prevista e potencialmente poluidora. O valor varia de acordo com o tamanho da empresa, potencial de poluição e grau de utilização de recursos naturais de suas atividades, por isso Maria Lúcia Luz Leiria afirma que esta taxa se assemelha a CIDE:
Em conclusão, conforme já mencionado a Taxa de Controle de Fiscalização ambiental encontram-se presentes os elementos necessários para a instituição validade tributo – contribuição de intervenção no domínio econômico, em que presentes os quatro elementos necessários à sua constitucional instituição:
A intervenção está configurada pela atuação estatal, exercida por autarquia legalmente constituída – IBAMA – em benefício do individuo, pela possibilidade de as empresas afetarem o meio ambiente. A referibilidade está presente, envolvendo a empresa que opere na atividade legalmente prevista e potencialmente poluidora. A vinculação está dada pela própria situação de valor variável de acordo com o tamanho da empresa, potencial de poluição e grau de utilização de recursos naturais de suas atividades[12].
CONCLUSÃO
A degradação do meio ambiente, por atividade do homem, remonta ao período imperial quando o legislador já se preocupava com a inserção de vários dispositivos com vistas a disciplinar essas atividades, no entanto, a visão do meio ambiente era meramente econômica.
A partir da Constituição da República de 1988, o meio ambiente passou a ser visto como instrumento multidisciplinar, sendo inserido como princípio da ordem econômica, inaugurando assim o Direito Ambiental econômico.
Além disso, a Constituição fez um importante avanço ao reconhecer expressamente em seu Artigo 225 o meio ambiente equilibrado como forma de garantia da dignidade humana e de direito fundamental a sadia qualidade de vida da presente e futuras gerações, tornando toda a sociedade solidária ao Estado na preservação e equilíbrio do meio ambiente.
Restou demonstrada a possibilidade do estabelecimento da tributação voltada à defesa do meio ambiente. A tributação ambiental se impõe como forma de se garantir a efetividade da proteção e preservação ambiental, através da sua função extrafiscal, que gera dois efeitos distintos, de um lado inibe através da onerosidade os produtos que demandam processos degradadores ao meio ambiente, aqui entendido em sentido lato, de forma que contempla o ambiente artificial, cultural e natural, agindo assim, não apenas nos processos produtivos, mas também nas propriedades privadas, inibindo a degradação. Por outro lado, serve de incentivo para que os produtos e serviços que representam menos agressividade ao meio ambiente sejam mais atrativos aos consumidores finais.
Dessa forma, com base nos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, os tributos ambientais servem como ferramentas para mudança de comportamentos, cujo escopo é alcançar a o equilíbrio ambiental, direito fundamenta da presente e das futuras gerações.
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[2] MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental. A função do tributo na proteção do meio ambiente. 5ª Ed. São Paulo: Editora Juruá, p. 105
[3] MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental: A função do Tributo na proteção do Meio Ambiente. 5.ed. São Paulo: Juruá. 2007. p.
[4] OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito Tributário e Meio Ambiente. 2.Ed. São Paulo: Editora Renovar. Pág 37.
[5] MAY, Peter; LUSTOSA, Maria Cecília; VINHA, Valéria. ibidem
[6] DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 3ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva. 2008, p. 115
[7] NUNES, Cléucio Santos. Direito Tributário e Meio Ambiente. Editora Dialética. São Paulo. 2005. p. 133.
[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. Ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 45
[10] ARAÚJO, Cláudia Campos de; FERREIRA, Maria Isabel Reis; RODRIGUES, Patrícia Castilho. Meio Ambiente e Sistema Tributário. Novas Perspectivas. São Paulo. Editora SENAC. 2003, p .31
[11] LOUREIRO, Wilson. Disponível em: <www.brasil.com.br. ICMS Ecológico> – A consolidação de uma experiência brasileira de incentivo a Conservação da Biodiversidade.acesso em 12.02.2010
[12] TORRES, Heleno Taveira. Direito Tributário Ambiental. Breves Considerações sobre a Taxa de Controle e Fiscalização. Ed. Malheiros. 2007.São Paulo pág. 781
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